牢牢把握“四個機關”定位要求 全面加強新時代人大工作和建設
楊振武
習近平總書記在中央人大工作會議上強調：“各級人大及其常委會要不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，全面加強自身建設，成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關。”習近平總書記關于“四個機關”的重要論述，豐富和拓展了人民代表大會制度的科學內涵、基本特征和本質要求，深刻回答了什么是人大、建設什么樣的人大、怎樣發(fā)揮人大職能作用等重大理論和實踐課題，為新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作、加強人大自身建設指明了方向、提供了遵循。
一、充分認識習近平總書記提出“四個機關”的重大政治意義、歷史意義、時代意義，自覺用以指導和推動新時代人大工作和建設
習近平總書記關于“四個機關”的重要論述，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，從不同維度揭示了人大及其常委會的本質屬性和職責使命?！八膫€機關”的定位要求，是一個系統(tǒng)全面、邏輯嚴密、貫通銜接的整體。政治機關的定位體現(xiàn)了人大的政治屬性，要求人大旗幟鮮明講政治，把黨的領導貫穿于人大工作各方面全過程，確保通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導；國家權力機關的定位體現(xiàn)了人大的民主屬性，要求人大堅持國家一切權力屬于人民，支持和保證人民當家作主，發(fā)展全過程人民民主；工作機關的定位體現(xiàn)了人大的法治屬性，要求人大全面擔負憲法法律賦予的各項職責，推動全面依法治國，實現(xiàn)國家各項工作法治化；代表機關的定位體現(xiàn)了人大的人民屬性，要求人大牢固樹立宗旨意識，始終同人民群眾保持密切聯(lián)系，為人民用權、為人民履職、為人民服務。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，核心是堅持黨的領導；人大作為“四個機關”，本質上是黨領導下的政治機關。要深刻領會“四個機關”的重大政治意義，堅持以政治建設為統(tǒng)領，著力強化政治機關意識，全面加強“四個機關”建設，把人大的政治性、民主性、法治性、人民性有機統(tǒng)一起來，把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來，保證黨領導人民依法有效治理國家。
從2021年上半年起，全國縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉陸續(xù)展開。就在中央人大工作會議結束后的第二天（10月15日上午），四川省雅安市天全縣新華鄉(xiāng)永安村8組的106歲老人李朝蘭，迎來了她人生中的第18次換屆選舉投票——這一天，她依法行使自己的權利，為產生新一屆縣鄉(xiāng)兩級人大代表投出寶貴一票。圖為李朝蘭老人鄭重投出選票?！∪珖舜蟪Ｎ瘯﹫D 楊愛玲/攝
習近平總書記關于“四個機關”的重要論述，與我們黨長期以來對國家政權機關建設的實踐探索和理論思考既一脈相承又與時俱進。毛澤東同志在1948年就指出，“中華人民共和國的權力機關是各級人民代表大會及其選出的各級政府”。劉少奇同志在1954年一屆全國人大一次會議上作關于憲法草案的報告指出，人民代表大會是“能夠對重大問題作出決定并能夠監(jiān)督其實施的國家權力機關”，是“具有高度民主性質的人民代表機關”。1981年黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出，“使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”。之后，全國人大常委會有關報告稿中，使用過“把人大及其常委會建設成為真正擁有憲法確定的地位、名副其實的國家權力機關，真正負有國家重要職責的工作機關，同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關”的表述。黨的十九大報告在強調支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的同時，提出“使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關”。2019年1月，黨中央出臺關于加強黨的政治建設的意見，明確提出中央和地方各級人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關本質上都是政治機關。中央人大工作會議上，習近平總書記首次提出“四個機關”的重要論述，是對馬克思主義國家學說的繼承和發(fā)展，標志著中國共產黨人關于國家政權機關建設的規(guī)律性認識提升到新高度、開辟了新境界。要深刻領會“四個機關”的重大歷史意義，把握其中一以貫之的精髓要義和具體要求，找準定位，明確方向，守正創(chuàng)新，把人大工作和建設不斷推向前進。
習近平總書記關于“四個機關”的重要論述，明確了新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)賦予人大的新使命新任務。當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期，向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。目標越宏偉、任務越艱巨、環(huán)境越復雜，越要堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，堅決維護以政權安全、制度安全為核心的政治安全。社會主要矛盾變化，人民美好生活需要日益廣泛，需要繼續(xù)推進全過程人民民主建設，使國家各項工作更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。進入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展，需要完備的法律制度和良好的法治環(huán)境予以保障。這些都對新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作提出新的更高要求。要深刻領會“四個機關”的重大時代意義，增強責任感使命感，充分發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢和功效，充分發(fā)揮人大及其常委會的職能作用，不斷提升履職能力和水平，創(chuàng)造屬于新時代的光輝業(yè)績，不辜負黨和人民的重托。
二、人大作為政治機關，要始終堅持黨對人大工作的全面領導，永葆鮮明的政治本色
堅持黨的全面領導是實行人民代表大會制度、做好人大工作的最高政治原則和根本政治保證。人民代表大會制度是黨領導人民探索建立的，也是在黨的領導下鞏固、發(fā)展、完善的，必然要在黨的領導下才能更加成熟更加定型、展現(xiàn)出更加蓬勃的生機活力。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，全面加強黨對人大工作的領導。從2015年開始，習近平總書記連續(xù)7年主持中央政治局常委會會議聽取全國人大常委會黨組工作匯報，多次研究討論決定人大工作中的重大問題、重要事項，已經成為重要制度安排。黨中央先后出臺近30件關于人大工作的指導性文件，提出一系列具有開創(chuàng)性的重大舉措。新時代人大工作取得的歷史性成就充分證明，黨的領導堅持得越好，人大及其常委會的職能作用就發(fā)揮得越充分，人民代表大會制度的優(yōu)越性就越能得到彰顯。
堅持黨的全面領導，首先要堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，確保人大工作正確政治方向。全國人大及其常委會直接受黨中央領導，各級人大及其常委會都在黨中央集中統(tǒng)一領導下履行職責、開展工作。要增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。人大常委會黨組要全面履行領導責任，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，發(fā)揮好把方向、管大局、保落實的領導作用。人大中的各級黨組織，人大代表、常委會組成人員、專門委員會組成人員、人大機關干部中的黨員要堅定政治立場，提升政治能力，嚴守政治紀律和政治規(guī)矩，做維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的表率。
堅持黨的全面領導，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，筑牢人大工作的思想政治根基。習近平新時代中國特色社會主義思想是黨和國家必須長期堅持的指導思想，是做好一切工作的根本遵循，要自覺用以武裝頭腦、指導實踐、推動工作。習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作提供了科學指引和行動指南。要持續(xù)深入學習、研究、宣傳、貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，增強堅持和完善人民代表大會制度的自覺性和堅定性，豐富和拓展人大工作的實踐特色、時代特色。
在上海市長寧區(qū)虹橋街道辦事處，全國人大常委會法工委召開未成年人保護法、預防未成年人犯罪法的意見征詢會，參會的幼兒園、中小學老師，司法所專職干部、社區(qū)工作者、律師等從不同角度暢所欲言（2019年11月27日攝）?！⌒氯A社記者 劉穎/攝
堅持黨的全面領導，必須緊緊圍繞黨和國家工作大局履職盡責，不斷提升人大工作的政治效果。人大工作是黨和國家事業(yè)的重要組成部分。黨中央不同時期的重大戰(zhàn)略、重大部署、目標任務、重點工作，都是人大工作要牢牢把握、全力服務的大局，是謀劃和推進工作的基本出發(fā)點。人大一切工作要首先自覺同黨的基本理論、基本路線、基本方略對標對表，同黨中央決策部署和習近平總書記指示要求對標對表，重大問題、重要事項、重要情況及時向黨中央或同級黨委請示報告，切實做到黨和國家工作重心轉移到哪里，人大工作就跟進到哪里，力量就匯聚到哪里，作用就發(fā)揮到哪里，保證黨的路線方針政策和黨中央決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。
三、人大作為國家權力機關，要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，不斷發(fā)展全過程人民民主
人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。人民當家作主的途徑和形式多種多樣，最根本、最重要的是掌握國家政權、行使國家權力。作為我國國家政權組織形式，人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，也是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。在人民代表大會制度架構下，國家一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；各級人大都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監(jiān)督，各級行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督，從根本上，都是對人民負責、受人民監(jiān)督。要毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度這一國家根本政治制度，充分發(fā)揮人民代表大會這一主要民主渠道作用，把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)貫通起來，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主，更好支持和保證人民當家作主。
保證人民依法行使選舉權利，民主選舉產生人大代表。選舉人大代表，是人民代表大會制度的基礎，是人民當家作主的重要體現(xiàn)。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，一切權力屬于人民，決不能依據地位、財富、關系分配政治權力。我國年滿十八周歲的中國公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權，各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量的代表。目前正在各地進行的縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉，全國10億多選民一人一票直接選舉產生200多萬名縣鄉(xiāng)兩級人大代表。尊重和保證人民的選舉權，關鍵是把好代表“入口關”，在選區(qū)劃分、選民登記、提名推薦、介紹候選人、組織投票等各環(huán)節(jié)，都廣泛動員人民群眾參加，加強選舉全過程監(jiān)督，確保選舉工作風清氣正、選舉結果人民滿意。
堅持民主集中制，保證人大各項工作充分反映和體現(xiàn)人民意志和利益。人民代表大會制度的設計和運行，保證了人民不僅在選舉時有投票的權利，在國家政治生活和經濟社會管理中也有廣泛參與的權利。要不斷完善人大及其常委會的組織制度、會議制度、議事程序和工作機制，保證人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。堅持集體行使職權、集體決定問題，充分發(fā)揚民主，實行正確集中，確保制定的法律法規(guī)和作出的決議決定體現(xiàn)人民意志、凝聚最大共識。十三屆全國人大四次會議對全國人大組織法和全國人大議事規(guī)則作出修改，地方組織法、全國人大常委會議事規(guī)則也正在抓緊修改，進一步健全完善發(fā)展全過程人民民主的機制和程序，保證人民通過法定的途徑、渠道、方式、程序全過程參與人大工作。
加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。為了保障人民民主，必須加強法治，使民主制度化、法律化?！鞍硕椃ā卑选肮竦幕緳嗬土x務”擺在“國家機構”前面，充分體現(xiàn)了國家一切權力屬于人民的憲法理念。2004年修改憲法時，明確規(guī)定國家尊重和保障人權。憲法及相關法律確立人民代表大會制度這一根本政治制度，確立中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，為人民當家作主制度體系提供了堅實的法治載體。人大通過制定完善民事、刑事、行政以及經濟、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等領域的一系列法律法規(guī)，推動憲法規(guī)定的公民各方面的權利和自由落到實處。要始終堅持人民主體地位，堅持以人民為中心，把實現(xiàn)好維護好發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為人大立法工作不變的價值追求，通過更加完備的法律保障人民民主、維護人民權益。
四、人大作為工作機關，要全面提升工作質量和水平，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障
依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。法治興則國興，法治強則國強。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，全面深化改革開放，應對重大風險和挑戰(zhàn)，需要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。全國人大及其常委會肩負著憲法法律賦予的重要職責，要緊跟黨中央重大決策部署，緊貼人民群眾美好生活需要，緊扣推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的需求，依法履職盡責，高質量做好各項工作，推動形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，完成新時代新征程賦予人大的使命任務。
履行監(jiān)督憲法實施的職權，維護憲法權威和尊嚴。全面貫徹實施憲法是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，也是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。黨的十八大以來，憲法實施和監(jiān)督工作邁出新步伐。全國人大常委會把合憲性審查與備案審查貫通銜接起來，對法律法規(guī)和制度政策進行事前、事中、事后審查，妥善處理社會關切的合憲性、涉憲性問題。要進一步提高合憲性審查、備案審查工作質量，堅決糾正違憲違法行為，保證憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實施。要在黨中央領導下，健全中央依照憲法和特別行政區(qū)基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權的法律制度，完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實施相關的制度和機制，維護憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序和法治秩序，依法保證“一國兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠。
行使國家立法權，加快完善中國特色社會主義法律體系。改革開放以來，在黨的領導下，經過各方面努力，我國用30多年時間形成了中國特色社會主義法律體系，這是人類法治史上一項了不起的成就。同時也要看到，法律體系的形成不等于立法工作 “大功告成”。隨著實踐的發(fā)展、時代的進步，法律體系也要與時俱進加以完善，立法任務不是輕了而是更重了。十三屆全國人大常委會成立以來，已經制定法律38件，修改法律97件次，作出有關法律問題和重大問題的決定43件。要在確保質量的前提下加快立法工作步伐，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使法律體系更加科學完備、統(tǒng)一權威。充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，增強立法的針對性、適用性、可操作性，以良法促進發(fā)展、保障善治。
用好憲法賦予人大的監(jiān)督權，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到監(jiān)督和制約。人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督，是人民行使國家權力、管理國家事務的重要方式。按照憲法法律規(guī)定，人大監(jiān)督憲法和法律法規(guī)實施情況，監(jiān)督“一府一委兩院”的工作，監(jiān)督方式主要有聽取審議工作報告、執(zhí)法檢查、計劃和預算決算審查監(jiān)督、備案審查、詢問和質詢等。黨的十八大以來，全國人大常委會共檢查49部法律和2個決定的實施情況，聽取審議“一府一委兩院”162個專項工作報告，開展25次專題詢問、43項專題調研，人大監(jiān)督力度進一步加大、實效不斷增強。面對新形勢新任務，要堅持圍繞中心、服務大局、突出重點，聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，統(tǒng)籌運用法定監(jiān)督方式，推動解決制約經濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題，確保行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權依法正確行使，確保人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。
五、人大作為代表機關，要始終同人民群眾保持密切聯(lián)系，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民的根本利益之中
人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。密切聯(lián)系人民群眾，是實行人民代表大會制度的題中之義，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求，是人大工作保持生機和活力的重要基礎。必須把維護最廣大人民根本利益作為人大工作的出發(fā)點和落腳點，不斷加強同人民群眾、人大代表的聯(lián)系，做到民有所呼、我有所應。
完善人大的民主民意表達平臺和機制，使人大各項工作建立在堅實的民意基礎之上。審議制定法律法規(guī)、審查批準計劃預算、討論決定重大事項，都要通過調研、座談、論證、聽證、協(xié)商等方式廣泛征求和充分聽取各方面意見。全國人大常委會已經建立了常態(tài)化的法律草案公開征求意見機制，黨的十八大以來，共有193件次法律草案向社會征求意見，約有110萬人次提出300多萬條意見建議。民法典編纂過程中，先后10次向社會公開征求意見，共收到42.5萬人提出的102萬余條意見，公眾反映比較集中的夫妻共同債務、高空拋物致人損害等問題，都在法律中得到了體現(xiàn)和回應。立法聯(lián)系點從2015年的4個擴大到目前的22個，覆蓋全國2/3的省份，很好發(fā)揮了反映基層群眾意見的“直通車”作用。要堅持并不斷完善這些行之有效的平臺和機制，最大限度吸納民意、匯聚民智，依法維護人民權益、增進人民福祉。
2020年9月9日，全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點——正定縣正定鎮(zhèn)“人大代表之家”組織人大代表和信息員深入餐飲業(yè)征集反食品浪費法立法意見建議?！∪珖舜蟪Ｎ瘯﹫D 馬瀟柘/攝
支持和保障人大代表依法履職，充分發(fā)揮人大代表來自人民、扎根人民的特點優(yōu)勢。這些年來，各級人大常委會與人大代表的聯(lián)系越來越緊密，在加強代表工作、發(fā)揮代表作用方面有許多創(chuàng)新舉措。十三屆全國人大常委會先后組織召開14次列席代表座談會，面對面聽取近700名代表的意見建議；完善常委會組成人員聯(lián)系基層代表制度，直接聯(lián)系代表439名；邀請900多人次代表列席常委會會議、參與審議各項議案報告。地方人大建立了22萬多個代表之家、代表聯(lián)絡站，成為所在地各級人大代表聯(lián)系群眾、履職活動的重要平臺。要進一步拓展代表參與人大常委會工作的廣度和深度，豐富代表聯(lián)系群眾的內容和形式，支持代表通過調研、視察等活動以及代表家、站等平臺了解和收集民情民愿，并通過法定途徑反映上來。各級人大代表肩負人民賦予的光榮職責，要忠實代表人民利益和意志，當好黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁，展現(xiàn)新時代人大代表的風采。
全國人大機關是全國人大及其常委會的集體參謀助手和服務保障班子，機關工作的質量和水平，直接影響全國人大及其常委會工作的整體成效。要深入學習貫徹中央人大工作會議精神，按照習近平總書記提出的“四個機關”的定位和要求，全面加強機關各方面工作和建設，努力打造黨中央放心、人民滿意的模范機關，努力打造政治堅定、服務人民、尊崇法治、發(fā)揚民主、勤勉盡責的人大工作隊伍，更好服務保障全國人大及其常委會依法履職，為新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作作出應有貢獻。
作者：全國人大常委會秘書長、機關黨組書記
