《實(shí)事求是》（篆刻） 李剛田
靶點(diǎn)七：典型速成
“不落地”“空架子”“腸梗阻”
基層改革為何陷入“爛尾”
當(dāng)前，全面深化改革力度空前，許多改革舉措加速向基層推進(jìn)落地。然而，在一些地方，基層改革創(chuàng)新試點(diǎn)一度轟轟烈烈，沒過幾年又偃旗息鼓?；鶎痈刹咳罕姺从常糠只鶎痈母镎庥觥安宦涞亍?、“空架子”、“腸梗阻”，變?yōu)椤盃€尾工程”。
經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綕M天飛，熱鬧之后無人問
從金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧試點(diǎn)，到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)，再到旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革模式……多種多樣的改革如今在基層緊鑼密鼓推行。半月談記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，原本初衷很好的一些改革設(shè)計(jì)，在向基層落實(shí)過程中，有的“懸在空中，停在紙上，落實(shí)在會議上”；有的改革徒具形式而無實(shí)質(zhì)，社會痛點(diǎn)久久不能施治，群眾期盼遲遲未能回復(fù)；有的改革單兵突進(jìn)，看起來很美，實(shí)則只見樹木不見森林，缺乏整體配套、系統(tǒng)配合，行之不遠(yuǎn)。
簡單以會議落實(shí)改革，以典型“推動”改革。基層干部坦言，一些地方領(lǐng)導(dǎo)面對壓下來的改革任務(wù)，務(wù)虛不務(wù)實(shí)，往往只是召開會議，宣布請某某制定工作計(jì)劃，請某某落實(shí)，請某某檢查，請某某督導(dǎo)，而沒有深入研究、真抓實(shí)干，應(yīng)付了事。炮制材料樹典型，成為“推動”改革的捷徑。一些地方將目光盯在“速成改革典型”的竅門上。記者從相關(guān)部門得知，每年組織評比改革創(chuàng)新案例、樣板，參評要求大都有一條，相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)必須刊登于內(nèi)部改革情況交流、工作動態(tài)等文件上。于是，一些單位東抄西挪、拼湊典型，用材料打造出“改革實(shí)踐”、“改革經(jīng)驗(yàn)”。采訪中，多位縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)表示，在地方逐漸淡化GDP考核后，不少人希望通過所謂的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和工作亮點(diǎn)引起上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，這種片面追求轟動、速成效應(yīng)的改革功利主義貽害無窮。
一些改革政策反復(fù)無常、朝令夕改，基層受折騰。前幾年，貴州某鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)，出現(xiàn)了大量區(qū)劃調(diào)整、“撤鄉(xiāng)并村”。改革沒有讓老百姓切實(shí)收獲紅利，卻改出一堆牌子?！按遄用Q變來變?nèi)?，讓牌子也變來變?nèi)?。一會兒社區(qū)服務(wù)中心，一會兒村委會，一會兒又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐辦公。”一名駐村第一書記對記者說，過了好久，自己才弄清外面掛的那些牌子之間是什么關(guān)系。
管搭臺不管唱戲，“空架子”白費(fèi)工夫。2013年，西部某縣為優(yōu)化基層人力資源配置，探索實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大部制”改革，將原來的22個(gè)站所整合為“三辦三中心”。但由于改革未能顧及行政、事業(yè)人員編制不同、身份差異，基層人力自由流動、調(diào)配在部門間受阻，致使混編混崗的“大部制”改革在某種程度上仍只是一種形式上的集中，而沒有真正發(fā)揮改革實(shí)效。
單兵作戰(zhàn)無配套，聯(lián)動不暢易卡殼。今年以來，事業(yè)單位車改陸續(xù)啟動，除廳級干部外，采用報(bào)賬制方式保障公務(wù)出行成為主流做法?！霸酵?，干部的車補(bǔ)越多，下鄉(xiāng)的基層工作人員反而越少?！倍嗟剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，現(xiàn)實(shí)中有正規(guī)票據(jù)的租車公司很少，為了下鄉(xiāng)做工作，私車公用成為普遍現(xiàn)象，但得不到報(bào)銷和補(bǔ)貼。而且，車改補(bǔ)貼所需資金財(cái)政部門不再另行安排，大多要靠自身解決，一些貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難有保障。另外，在基層一線，單位內(nèi)部行政與事業(yè)編制混崗，車輛混用的情形也存在，如何清晰界定、確保公平也成為一道難題。
有的“太過度”，有的“接不住”，基層患上“改革焦慮”
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在中西部某些地方，包括貧困地區(qū)，為了追求“彎道超車”，往往采取超常規(guī)改革舉措。其中有的不從實(shí)際出發(fā)，熱衷于打政策“擦邊球”，打著打著就“過了界”。武陵山集中連片特困地區(qū)某市曾從扶貧基金中專門抽取一部分資金，在全省率先推出貧困人口“五重醫(yī)療保障”，讓貧困戶住院“不花錢”、出院“還領(lǐng)錢”。一段時(shí)間里，當(dāng)?shù)貙⒋隧?xiàng)做法作為改革典型大力推廣，外地也有很多考察團(tuán)來學(xué)習(xí)取經(jīng)。不過好景不長，由于過度兜底，吊高了貧困戶胃口，這一做法被有關(guān)部門要求糾偏。
記者還了解到，當(dāng)前許多改革由上面出臺，要求下面落實(shí)，而隨著事項(xiàng)、頻次的不斷增多，基層的財(cái)力、人力、物力、能力等難與之相匹配。部分基層干部對繁重的改革任務(wù)“接不住、干不了”，陷入了深深的“改革焦慮”。中部某縣級干部說，有時(shí)候很苦于改革“一刀切”的搞法。醫(yī)療改革要求村里設(shè)置衛(wèi)生所，有的村很小，老百姓走著去鎮(zhèn)衛(wèi)生院也很近，但上面硬是要求村里設(shè)置衛(wèi)生所，又是投入，又是運(yùn)營，顯然不接地氣。2012年，湖北省某鎮(zhèn)入選全省行政管理體制改革試點(diǎn)。為促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)貙⒖h經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理，并成立了六大辦公室。但近期當(dāng)?shù)乜h委改革辦在調(diào)研后指出，因內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置與縣城不一致，上下對接存在偏差。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室作為承擔(dān)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、防汛、畜牧等涉農(nóng)工作的綜合機(jī)構(gòu)，最多時(shí)卻只配備了2人。當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“區(qū)鎮(zhèn)沒合之前，舉全縣之力辦開發(fā)區(qū)，是開發(fā)區(qū)在帶動鎮(zhèn)的發(fā)展；而合一之后，在某種程度上變成了鎮(zhèn)在辦開發(fā)區(qū)，是鎮(zhèn)在拖著開發(fā)區(qū)發(fā)展，反而使開發(fā)區(qū)的發(fā)展速度和水平不如以前?！?/p>
改革需要試錯(cuò)容錯(cuò)，需要大興調(diào)研之風(fēng)
在改革向基層落地過程中，完善改革具體舉措、細(xì)化改革路線圖，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行探索。這一過程，充滿創(chuàng)新和試錯(cuò)，需要建立基層改革的容錯(cuò)機(jī)制。不少基層干部呼吁，只要地方得發(fā)展，百姓得實(shí)惠，就應(yīng)該鼓勵(lì)干部根據(jù)實(shí)際，大膽闖、大膽試。
受訪人士認(rèn)為，改革的目的是為了解決現(xiàn)實(shí)問題，唯有實(shí)事求是，立足各種實(shí)際情況，讓改革因發(fā)現(xiàn)問題而起，奔著解決問題而去，為預(yù)防新的問題而立，才能發(fā)揮實(shí)效?！艾F(xiàn)在最怕改革政策變來變?nèi)??！辟F州某縣扶貧開發(fā)服務(wù)中心主任說，當(dāng)前一些改革與基層脫節(jié)的現(xiàn)象再次表明，在改革的設(shè)計(jì)之初就要深入調(diào)研、考慮實(shí)際可行性，推廣普及時(shí)更要慎之又慎，需要及時(shí)跟進(jìn)、不斷加以完善。“一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，現(xiàn)在改革發(fā)展任務(wù)繁重，各方面矛盾和問題交織，沒時(shí)間去調(diào)查研究。這是一種典型的官僚做派。越是矛盾與問題交織的時(shí)候，越要去了解事實(shí)，越要調(diào)查研究?！焙笔∥h校中共黨史黨建教研部副主任李珊珊表示，科學(xué)的決策必須建立在掌握真實(shí)情況的基礎(chǔ)上。
基層呼吁，大興求真務(wù)實(shí)的調(diào)查研究之風(fēng)，讓改革決策和施行最大限度吸收廣大干部群眾的智慧。專家建議，要按照中央深改委的部署，根據(jù)不同領(lǐng)域的改革任務(wù)，分門別類細(xì)化實(shí)施措施，分清輕重緩急，科學(xué)確定時(shí)序和重點(diǎn)，使各項(xiàng)改革有序?qū)嵤?、良性互動?/p>
靶點(diǎn)八：政策打架
上頭“神仙打架”，下頭“左右挨罵”
基層治理遭遇“翻燒餅”之痛
燒餅是各地干部群眾的家常美食，但如果基層治理“翻”起了“燒餅”，就讓人實(shí)在吃不消了。半月談記者最近在基層調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些多部門交叉施政的領(lǐng)域存在決策“翻燒餅”現(xiàn)象。部門之間“神仙打架”，基層成了“角力場”，讓基層干部做工作左右為難，基層群眾利益受到嚴(yán)重?fù)p害。
“神仙打架”：大棚項(xiàng)目很好，建在地上不行
中部一農(nóng)業(yè)大縣規(guī)劃了一個(gè)“農(nóng)光互補(bǔ)”的光伏農(nóng)業(yè)一體化項(xiàng)目，市縣領(lǐng)導(dǎo)都大力支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自上級獲知，該項(xiàng)目把光伏發(fā)電電池板裝在農(nóng)業(yè)大棚頂上，電池板之間留有較大間隙，不會跟大棚內(nèi)的蔬菜“搶”陽光雨露；大棚高度是普通大棚的3倍，可以實(shí)現(xiàn)多層栽培，正好發(fā)展立體農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)。而且，大棚發(fā)的電不僅可以并入電網(wǎng)售與電網(wǎng)公司，還可以用來完善大棚的照明、保溫等功能。一個(gè)項(xiàng)目，兩份收入，讓干部們備受鼓舞。
大棚就這樣建起來了，一切都符合預(yù)期。只是，當(dāng)收益即將裝進(jìn)群眾腰包時(shí)，“不速之客”駕到。
縣國土部門找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人：你們這個(gè)項(xiàng)目建在了基本農(nóng)田上，是破壞耕地保護(hù)“紅線”的行為，必須限期整治，否則就要對負(fù)責(zé)人問責(zé)。干部們當(dāng)場傻眼了：“項(xiàng)目啟動的時(shí)候，我們反復(fù)征求了上級意見，發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部門都說可以，還讓我們加快建設(shè)進(jìn)度。結(jié)果都搞好了，國土部門又跟我們說不行，要么拆棚子，要么摘帽子！”怎么辦？干部們又跑到縣里去探問，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，整改的壓力比上馬的動力大得多，只得把項(xiàng)目設(shè)施陸陸續(xù)續(xù)拆掉，“農(nóng)光互補(bǔ)”落得個(gè)“拆光不補(bǔ)”。
如此部門“神仙打架”，并非這個(gè)縣基層干部群眾格外倒霉。記者采訪發(fā)現(xiàn)，吃了上級施政“翻燒餅”的基層干部群眾，遭遇的困境種類繁多。
規(guī)定“神仙打架”，“土”政策與惠民策互為“矛”“盾”。中部某山區(qū)貧困縣歷來男子娶妻難，有的即便結(jié)婚，也因生活貧窮妻子離家出走。一些建檔立卡貧困戶反映，當(dāng)?shù)卣雠_產(chǎn)業(yè)扶貧貸款政策，實(shí)施過程中放貸部門卻規(guī)定，沒有結(jié)婚證的不能貸款。
決策“神仙打架”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陪著“拔河”。徹底關(guān)停還是轉(zhuǎn)型升級，讓洞庭湖區(qū)某縣的造紙業(yè)2017年陷入長達(dá)7個(gè)月的“拉鋸戰(zhàn)”。分管工業(yè)的縣領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，只要行業(yè)淘汰了落后設(shè)備，引進(jìn)新技術(shù)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，沒必要關(guān)停，縣里也不用背負(fù)一次性補(bǔ)償?shù)呢?fù)擔(dān)；分管環(huán)保的縣領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為，造紙廠無論如何轉(zhuǎn)型升級污染隱患都難消除，必須徹底關(guān)?！l(xiāng)鎮(zhèn)不知選哪條路走，有的開了“同意轉(zhuǎn)型”的口子，企業(yè)聽話買了設(shè)備，孰料年底上級連續(xù)發(fā)文，湖區(qū)造紙廠無論大小三年內(nèi)全部騰退。一些造紙企業(yè)因此上訪，壓力全落在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。
政出多門：“各唱各的調(diào)，各吹各的號”
受訪的基層干部指出，治理“翻燒餅”，一方面在于部分政策制定時(shí)隨意性較大，“腦袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍壞了”；另一方面也是官員“本位主義”作怪，上不了解宏觀政策，下不關(guān)心基層民意，只守著自己的“一畝三分地”做決定。
決策隨意，“非程序化”埋“打架”根源。華中科技大學(xué)教授趙振宇認(rèn)為，一些政策、法規(guī)之所以會出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象，是因?yàn)闆Q策過程存在“非程序化”亂象。官員或圖省事，或貪專斷，導(dǎo)致決策偏離程序軌道，喪失了民主基礎(chǔ)和科學(xué)性，直接后果就是各級政府部門之間政令不統(tǒng)一，立法、司法和行政更無法有力配合，有效制約，帶來許多荒唐的行政成本，也給公權(quán)力“尋租”留下空間。
片面重視部門利益，“鍋”統(tǒng)統(tǒng)甩給基層。湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家陳文勝認(rèn)為，“翻燒餅”治理的背后是部分上級單位唯自身、唯部門利益為重，“各唱各的調(diào)，各吹各的號”，事前不了解基層實(shí)際，群眾利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)難處更不在心上。采訪中，有基層干部反映：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但要重視縣委、縣政府的綜合考核，還要應(yīng)對縣里很多部門的考核，三天兩頭得簽責(zé)任狀，動不動“有關(guān)部門”就來個(gè)一票否決?！八麄冋莆諏ｍ?xiàng)資金、項(xiàng)目分配大權(quán)，都得罪不起，出了問題，鍋只好我們來背?！?/p>
精準(zhǔn)對接淪為空談，項(xiàng)目竣工才提“紅線”。受訪的基層干部認(rèn)為，基層要實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，必然會涉及多個(gè)部門，各部門雖說都是照章辦事，但更習(xí)慣關(guān)起門來辦，部際協(xié)商不暢通，對接機(jī)制不健全，往往基層要到項(xiàng)目竣工才知道還有此前沒聽過的“紅線”，往往賬單填了填罰單，損了經(jīng)濟(jì)，丟了形象。
精準(zhǔn)“勸架”：法規(guī)要理清，權(quán)責(zé)要對等
受訪的專家和基層干部呼吁，要避免決策“打架”，需進(jìn)一步規(guī)范政策、法規(guī)的制定流程，把依法行政落到實(shí)處，更需建立科學(xué)的問責(zé)機(jī)制，讓政策制定者和執(zhí)行者權(quán)責(zé)對等，從制度上強(qiáng)化部門聯(lián)動的責(zé)任和意識。
部分地方已著手規(guī)范出臺政策、法規(guī)時(shí)“各自為政”的問題。湖北省人大常委會法規(guī)審批工作處處長鄭文金介紹，修改后的立法法，除賦予設(shè)區(qū)市、自治州人大及其常委會制定地方性法規(guī)職權(quán)外，還賦予地方政府規(guī)章制定權(quán)。為夯實(shí)“監(jiān)督防線”，湖北省人大常委會明確提出，省、市（州）人大常委會和省人民政府要加強(qiáng)對市（州）政府規(guī)章的備案審查監(jiān)督。同時(shí)，湖北還提出四個(gè)“不得”原則，其中包括不得違反上位法的規(guī)定，不得有地方保護(hù)主義，不得違背法定程序等內(nèi)容。
曾就減少政策“打架”問題提交專項(xiàng)提案的全國政協(xié)委員梁靜建議，相關(guān)部門要把工作做到前面，在政策法規(guī)修訂前，由法制辦對有關(guān)“打架”法規(guī)的適用問題予以明確，提高政策的可操作性。在政策法規(guī)的制定過程中，可定期召開聯(lián)席會議，以民主討論“勸架”?！耙?jīng)常性地對已頒行的政策法規(guī)進(jìn)行梳理和處理，及時(shí)對有沖突的內(nèi)容進(jìn)行廢止、修改和補(bǔ)充完善。”梁靜說。趙振宇則強(qiáng)調(diào)，決策出臺的程序化安排需要形成制度，盡力杜絕“拍腦袋”決策。一些基層干部認(rèn)為，真正消除“部門打架”，還要以更加科學(xué)的問責(zé)機(jī)制為保障，實(shí)現(xiàn)發(fā)令者和基層執(zhí)行者權(quán)責(zé)對等?！爸挥羞@樣，才能改變少數(shù)部門‘亂發(fā)號施令，不全局考慮，不承擔(dān)責(zé)任’的現(xiàn)象?！标愇膭僬f。
靶點(diǎn)九：上升“天花板”
做點(diǎn)加減法，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強(qiáng)起來
讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強(qiáng)起來，是一個(gè)需要兩面施策的系統(tǒng)工程。一方面，做好“減法”是前提，需以切實(shí)減壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卸去包袱和重荷；另一方面，更重要的是如何做好“加法”——以激勵(lì)凝聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的干勁，給他們以保障和希望；以賦能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的本領(lǐng)，提升他們的能力和境界；以賦權(quán)打開鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事的天地，為他們能干事、干成事創(chuàng)造更為合理的主客觀條件。唯有減法優(yōu)化，加法多元，才能還鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部篤定的腳步、開闊的視野、昂揚(yáng)的奮斗精神，讓千萬個(gè)實(shí)干家活躍在鄉(xiāng)間田野，干出新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的一番大作為。
減法有無“最優(yōu)解”，干部如何真減負(fù)？
“攤派任務(wù)不切實(shí)，簽‘責(zé)任狀’到手軟。政出百門千條線，迎來送往折騰煩。身兼多職無主次，資料表格堆成山。上級借調(diào)何頻繁，隊(duì)伍老化難運(yùn)轉(zhuǎn)……”在調(diào)研中，半月談記者接觸到一首打油詩，相當(dāng)真切地勾勒出期待中央減負(fù)新政早日落實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的心境。那么，減負(fù)“最優(yōu)解”何在？
先要查明冗務(wù)負(fù)擔(dān)到底在哪里。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生王向陽認(rèn)為，可以考慮運(yùn)用“兩分法”來區(qū)分哪些治理任務(wù)必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成，哪些只需鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)助，哪些事務(wù)根本不能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級下壓。只有區(qū)分任務(wù)類型，才能盡量減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“空耗”?！皩幵改弥€頭在前面開路架橋，也不愿意閉門造車應(yīng)付填表?！痹谒拇ㄕ延X縣竹核鄉(xiāng)黨委書記馬劍鋒看來，脫貧攻堅(jiān)是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一項(xiàng)中心工作，但多層級多部門的重復(fù)審計(jì)考核很沒必要，他建議應(yīng)歸口扶貧工作考核驗(yàn)收的部門，減少來自不同業(yè)務(wù)部門的單項(xiàng)考核干擾。此外，還應(yīng)簡化考察調(diào)研程序，盡可能減少工作匯報(bào)會、座談會，盡量采取現(xiàn)場走訪、口頭匯報(bào)等簡便形式。
容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制探索應(yīng)鼓勵(lì)多元化。河南省委黨校教授薛瑞漢建議，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制要和救濟(jì)機(jī)制結(jié)合起來，科學(xué)判定個(gè)人責(zé)任，讓“犯錯(cuò)者”有辯解的機(jī)會，允許責(zé)任人和當(dāng)事人申辯申訴，保證他們的合法權(quán)利。2016年，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善改革創(chuàng)新容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的若干意見》，為改革擔(dān)當(dāng)者撐腰鼓勁。浙江諸暨市一基層領(lǐng)導(dǎo)干部曾一年被通報(bào)批評7次，但諸暨市紀(jì)委、組織部沒有簡單套用該市的問責(zé)條款，而是在多方調(diào)查基礎(chǔ)上，認(rèn)為這位干部任職以來一直迎難而上開展工作，施政獲得民眾積極評價(jià)。為此，按規(guī)定啟動容錯(cuò)免責(zé)程序，給予其年度考核稱職等次。
引入必要的談心溝通與心理疏導(dǎo)機(jī)制。不少基層干部反映，越到基層越感覺等級森嚴(yán)，“官大一級壓死人”現(xiàn)象突出。某些市縣黨政一把手頤指氣使，把各類會議開成“一言堂”，甚至把下級普通干部當(dāng)成呼來喚去的“奴仆”?；鶎痈刹拷ㄗh，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)談心制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多與普通干部交流、談心。安徽界首市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)定每周固定時(shí)間敞開門，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對面交流，讓基層干部說出自己的困惑、壓力、希望。該市還發(fā)文要求落實(shí)帶薪休假應(yīng)休盡休、加班補(bǔ)貼等政策，保障基層干部正當(dāng)權(quán)益。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常年看領(lǐng)導(dǎo)臉色、動輒受領(lǐng)導(dǎo)威壓，再加上頭緒紛繁的基層事務(wù)，焦慮日積月累，壓力直線上升。針對此，不少專家呼吁，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也應(yīng)引入心理輔導(dǎo)服務(wù)。
加法求解第一招：激勵(lì)凝聚干勁
解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，一大關(guān)鍵在于讓干部們物質(zhì)上不為難，精神上有尊嚴(yán)。在中央新政向基層傳導(dǎo)的過程中，重實(shí)干重實(shí)績的用人導(dǎo)向如何落實(shí)，增強(qiáng)干部的榮譽(yù)感、歸屬感、獲得感的加法題又該怎么做？
真正為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向上發(fā)展提供制度保障。“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干好干壞一個(gè)樣，提拔的機(jī)會還有待真正豐富起來?！敝胁磕呈∫绘?zhèn)長認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做的工作多，但是離領(lǐng)導(dǎo)遠(yuǎn)，成績不容易被看到，難免影響其主觀積極性。廣西一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，盡管如今也有相關(guān)規(guī)定，工作滿相應(yīng)年限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可享受高一級待遇，但這一激勵(lì)機(jī)制仍然不夠，如何進(jìn)一步落實(shí)中央精神，讓更多長期扎根在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感受到“有為就會有位”，還需進(jìn)一步完善配套措施。江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授歐陽靜認(rèn)為，相對而言，工作能力、工作成效和來自群眾的考評結(jié)果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升的影響力上分量仍偏低，“干得好不如寫得好”、“會做事不如會做人”等現(xiàn)象不同程度存在。她建議連續(xù)3年考評位列前三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部，就應(yīng)列為重用或提拔的首選對象。西南政法大學(xué)教授程德安認(rèn)為，當(dāng)前基層干部任用仍有一定隨意性，裙帶關(guān)系仍舊存在，往往領(lǐng)導(dǎo)身邊的人提拔得更快。他建議組織部門在考察提拔干部時(shí)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是年輕干部適度傾斜；針對長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職、與家人長期無法團(tuán)聚的干部，要制定更為人性化的安置措施。
目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部構(gòu)成復(fù)雜，對其出路問題的解決不能只用“一把尺子”，要按照循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌安排、分類解決的思路來進(jìn)行。對優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部，要給予發(fā)展空間，暢通晉升渠道；對年輕的事業(yè)編干部，要為其打開考入公務(wù)員的通道；對有能力獲得職稱評定的，要予以協(xié)助。
為不同身份之間干部的合理流動創(chuàng)建平臺。“樹挪死，人挪活”。當(dāng)前干部隊(duì)伍身份多樣，分行政編制、參公編制和事業(yè)編制等，行政編制人員可以轉(zhuǎn)為參公和事業(yè)編制，逆向流動則十分困難?！鞍凑障嚓P(guān)規(guī)定，從參公崗位調(diào)到公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)崗位需在45歲以下，要有一定的職務(wù)或者職級，還要遇到領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)空編，滿足這些條件的概率是比較小的?！币晃辉诳h委組織部分管干部工作的副部長說。山東省委政策研究室巡視員郝憲印認(rèn)為，針對事業(yè)編干部占主體且構(gòu)成復(fù)雜的實(shí)際，建議分類解決，逐步打破事業(yè)和行政編制之間的壁壘，破解事業(yè)身份人員“一入職就看到天花板”的瓶頸。要加大落實(shí)職務(wù)與職級并行力度，允許各地根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員構(gòu)成實(shí)際，合理調(diào)配行政、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)。
此外，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中存在的“同工不同酬”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)從制度上開辟特定的通道，為表現(xiàn)優(yōu)秀者破除身份障礙，從而激發(fā)事業(yè)編制人員的工作積極性。
完善兼顧福利與榮譽(yù)的多元獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。歐陽靜認(rèn)為，一些福利和獎(jiǎng)勵(lì)政策的缺失，進(jìn)一步降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入，職業(yè)的滿足感和深刻認(rèn)同更無從談起。所以，不僅要進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼，而且要引入差異化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，打破目前“干與不干一個(gè)樣”的均等化獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)。
此外，設(shè)置榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)措施，對扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部進(jìn)行嘉獎(jiǎng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，他們扎根基層，也希望得到認(rèn)可。如果職位、職級、職稱認(rèn)可暫難以周全滿足，若能從榮譽(yù)上對其進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，也不失為一種激勵(lì)和寬慰。
加法求解第二招：賦能提升本領(lǐng)
《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》指出，要著力增強(qiáng)干部適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的本領(lǐng)能力。那么，哪些能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部破解“本領(lǐng)恐慌”最為需要的呢？
借助信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)手段提升基層治理能力。利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段下放“辦事權(quán)”，可以大幅提升基層的治理能力。河南省鄧州市委組織部副部長張有印介紹，這兩年，鄧州市搭建了一個(gè)覆蓋各個(gè)行政職能部門信息資源的農(nóng)村大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)市、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)網(wǎng)，形成了基層政府服務(wù)群眾的新平臺。2017年7月，鄧州市將升學(xué)報(bào)名系統(tǒng)接入大數(shù)據(jù)平臺后，全市鄉(xiāng)村所有中小學(xué)入學(xué)報(bào)名、招生也在平臺上陽光化運(yùn)行，解決了鄉(xiāng)村群眾入學(xué)難以至于需要“走后門”的問題。
引入社會力量實(shí)現(xiàn)多元共治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理不能僅僅靠黨委政府部門唱獨(dú)角戲，面對廣大鄉(xiāng)村點(diǎn)多面廣的各類矛盾，引入各類社會力量共治共享的嘗試，還應(yīng)邁開更大步伐。2016年8月，四川成都市大邑縣在沙渠鎮(zhèn)、安仁鎮(zhèn)等4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開啟“無訟社區(qū)”創(chuàng)建工作試點(diǎn)。沙渠鎮(zhèn)整合了6個(gè)村、社區(qū)以及企業(yè)家協(xié)會和律師事務(wù)所的資源，成立了人民調(diào)解聯(lián)合會?！斑^去黨委政府既是運(yùn)動員也是裁判員，現(xiàn)在需要探索轉(zhuǎn)變角色，依靠第三方做好社會治理?！鄙城?zhèn)黨委書記方文祥說。為了解決學(xué)生下課后的管護(hù)問題，該鎮(zhèn)公益事業(yè)促進(jìn)會利用企業(yè)捐贈向?qū)W校購買服務(wù)，讓全鎮(zhèn)近3000名學(xué)生受益；紅白喜事理事會則通過設(shè)置宴席中心解決了村民沒有場地辦酒席的問題，同時(shí)通過價(jià)格杠桿，讓過去村里動輒7天的紅白喜事，縮短到3天，平均為村民節(jié)省1萬多元開銷。
健全培訓(xùn)與交流機(jī)制重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政能力。河南南樂縣委組織部長李繼峰認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)決定著基層政府的服務(wù)能力，新時(shí)代對基層干部素質(zhì)提出新要求，再用老辦法解決新問題，勢必影響工作的實(shí)際效果。這些年，國家對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)力度不斷加大，未來培訓(xùn)的對象也應(yīng)該不斷下沉。不僅僅是形勢政策的宣講，還應(yīng)該包括一些具體實(shí)際問題的解析，比如說征地補(bǔ)償?shù)缺澈蟮慕?jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，環(huán)境問題背后的科學(xué)機(jī)理等等。不能讓基層干部一頭霧水地“瞎指揮”，而應(yīng)塑造其施政專業(yè)性，讓老百姓更信服。
郝憲印等專家建議，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流使用機(jī)制，加大交流力度。交流形式可以包括內(nèi)部交流、上下交流、橫向交流、外派交流等，逐步形成常態(tài)。加大單位內(nèi)部的輪崗交流，將便于不同崗位人員相互理解，而加大上下交流和橫向交流，會讓邊遠(yuǎn)地區(qū)年齡大、貢獻(xiàn)大的干部能有機(jī)會到縣直事業(yè)單位和縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，從而實(shí)現(xiàn)其改變環(huán)境和改善待遇的愿望。
加法求解第三招：賦權(quán)重塑體制
《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》第二十七章指出，要明確基層政府治村的權(quán)責(zé)清單，明確縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。這無疑是創(chuàng)新基層管理體制機(jī)制令人振奮的新舉。在規(guī)劃轉(zhuǎn)化為基層新安排新辦法的過程中，一線干部和專家又對這道加法題的求解有哪些盼望和建議？
通過深化改革努力實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。“責(zé)任層層甩，基層兜不住”，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接了太多上級的責(zé)任，卻沒有相應(yīng)職權(quán)，往往想干也無力干好。受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和專家表示，應(yīng)當(dāng)借全面深化改革契機(jī)，推行權(quán)力清單和責(zé)任清單編制，進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)責(zé)邊界，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的隨意性，遏制上級加壓的任性。
通過重新劃分確保事權(quán)財(cái)權(quán)匹配。河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院副院長任寶玉認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)具有顯著外部性特征的公共產(chǎn)品以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有顯著信息優(yōu)勢的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其供給和管理都應(yīng)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時(shí)輔以相應(yīng)的財(cái)權(quán)，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得履行相應(yīng)事權(quán)的穩(wěn)定收入來源。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的工商稅收來源，應(yīng)通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能的財(cái)力。江西省委黨校省情輿情研究所副教授高建設(shè)認(rèn)為，應(yīng)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障方式，科學(xué)測算基本支出綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，加大對基層政府轉(zhuǎn)移支付的力度，以基層轄區(qū)內(nèi)服務(wù)人口數(shù)量為參照，增強(qiáng)對財(cái)政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)保障力度，解決“無錢辦事”的問題；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留債務(wù)，要專題研究、逐步化解；同時(shí)進(jìn)一步降低惠民政策和項(xiàng)目所要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金配套比例，緩解因惠民工程而產(chǎn)生的財(cái)政壓力，防止產(chǎn)生新的政府債務(wù)。
通過落實(shí)地方分權(quán)增強(qiáng)基層治理能力。受訪專家和干部普遍認(rèn)為，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，才能從體制層面有效調(diào)動和發(fā)揮地方的主動性創(chuàng)造性，形成從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系。省級及市縣級機(jī)構(gòu)有了更多自主權(quán)，才會有更多權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從根本上實(shí)現(xiàn)事權(quán)、責(zé)權(quán)、財(cái)權(quán)在基層的對等與匹配。根據(jù)工作實(shí)際需要，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理，是地方實(shí)踐應(yīng)探索的方向。
靶點(diǎn)十：幸福感缺失
緊繃運(yùn)轉(zhuǎn)、僵化管控、過關(guān)心態(tài)
基層“疲態(tài)治理”該終結(jié)了
當(dāng)前，在一些地方，基層治理陷入“疲態(tài)治理”怪圈。在高強(qiáng)度的任務(wù)、高頻次的督查、高壓力的問責(zé)等交織影響之下，緊繃運(yùn)轉(zhuǎn)、僵化管控、過關(guān)心態(tài)等現(xiàn)象凸顯。
緊繃運(yùn)轉(zhuǎn)：任務(wù)連軸轉(zhuǎn)，從早忙到晚
“我們按要求是‘五天四夜’在村里，實(shí)際上，連著幾周一周7天都在扶貧點(diǎn)是常有的事?！敝胁康貐^(qū)某駐村工作隊(duì)成員對半月談記者說，扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)期，工作壓力大，休息時(shí)間被大量壓縮?！耙郧翱傉f‘周末休息不保證’，現(xiàn)在是‘周末保證不休息’，總覺得事情忙不完?！痹诤Ｄ蠐?dān)任駐村第一書記的符某深有同感：“駐村一年多，精神高度緊張，上級各種檢查也不斷。為了按時(shí)完成各項(xiàng)工作，我和愛人的婚禮一拖再拖。從結(jié)婚到妻子懷孕，再到小孩出生，其間極少請假?！?/p>
基層工作總像“上緊了發(fā)條一樣”。武陵山區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“我們是典型的權(quán)力不大、責(zé)任不小，錢沒多少、事卻不少，任務(wù)一層層加碼壓下來，恨不得一個(gè)人當(dāng)作五六個(gè)人用。”中部一名縣發(fā)改局的干部坦言：“一個(gè)股長，可能需要對接上級單位十多個(gè)處室的工作，每個(gè)星期收文件都要收一大摞。工作一項(xiàng)接著一項(xiàng)，往往是這個(gè)事情還在處理，另外的很多事情早已經(jīng)排上隊(duì)了?！痹谝幻l(xiāng)鎮(zhèn)派出所所長的執(zhí)勤表上，記者看到，為保證及時(shí)處理突發(fā)事件，除了白天正常上班，他和教導(dǎo)員一年365天對班倒，全年各有一半時(shí)間晚上要在派出所住宿備勤。
僵化管控：不怕沒創(chuàng)新，只盼少出錯(cuò)
基層僵化管控與緊繃運(yùn)轉(zhuǎn)相伴出現(xiàn)。基層任務(wù)“壓力山大”的同時(shí)，是考核、檢查、問責(zé)層出不窮。受客觀情況影響，因自己幫扶的貧困對象的危房改造推進(jìn)進(jìn)度沒有按照預(yù)期完成，一名背上處分的干部頗感委屈和無奈：“任務(wù)重，壓力大，雖不敢有任何松懈，但難免出現(xiàn)紕漏。不分青紅皂白，動輒揮起問責(zé)大棒，讓人心寒?！泵鎸ΨN類繁多、有些甚至不盡合理的督查檢查問責(zé)，一些基層干部不敢越“雷池”一步，照本宣科，哪怕不符合基層實(shí)際，也不敢發(fā)揮創(chuàng)造。部分基層干部索性當(dāng)起“二傳手”，工作缺乏積極性、主動性?！安慌聸]創(chuàng)新，只盼少出錯(cuò)”。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的地方在落實(shí)上級部門的工作部署時(shí)，并沒有結(jié)合本地實(shí)際對相關(guān)文件進(jìn)行補(bǔ)充、豐富，而是直接向下轉(zhuǎn)發(fā)?！耙患壖夀D(zhuǎn)發(fā)，只有精神沒有落實(shí)方式，到了基層，就只能是‘以文件落實(shí)文件，以材料應(yīng)付材料’。”一名有著20多年工作履歷的科級干部說。在西部某縣，當(dāng)?shù)卮_定了通過種植果樹帶動貧困戶脫貧的方案。具體執(zhí)行中，一些干部機(jī)械執(zhí)行，甚至給年逾八旬的老人也發(fā)放了果樹苗，并催促盡快種植，用以脫貧。
武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰調(diào)研認(rèn)為，中國不同地區(qū)情況千差萬別，雖然國家自上而下向農(nóng)村輸入的資源兼顧均等化，如何有效使用，如何與農(nóng)戶結(jié)合最有效，則是有差異的，需要因地制宜，靈活施策。
過關(guān)心態(tài)：完成就是勝利，過關(guān)萬事大吉
緊繃運(yùn)轉(zhuǎn)、僵化管控成為常態(tài)，催生了一些干部被動應(yīng)付、消極應(yīng)對的過關(guān)心態(tài)。部分受訪干部坦言，完成就是勝利，過關(guān)萬事大吉。曾在南方某地?fù)?dān)任法官的顏剛（化名）向記者回顧起自己的工作狀態(tài)時(shí)說，面對審批工作的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，加上各種績效考核，他每到周末下午心情就會緊張起來，總會憂慮下周即將開庭的案件?！斑@也導(dǎo)致一些人不愿意多辦案、不愿意辦難案。只有審結(jié)了，才是過關(guān)了?！蔽鞑磕车氐幕鶎痈刹糠从?，面對上級派下來的各項(xiàng)工作任務(wù)，基層人手緊張，常常是“接不住、干不了”?！岸霞壊块T檢查考評基層，又往往要見人見場地見機(jī)構(gòu)，為了過關(guān)，只能靠先掛牌子、布置場地來對付?！边^關(guān)心態(tài)之下，未必真能蒙混過關(guān)。南方某扶貧辦干部，在貧困人口精準(zhǔn)識別摸底調(diào)查工作期間，自由散漫、消極推諉，致使229戶貧困戶被漏評、59戶返貧戶情況核定不準(zhǔn)，造成惡劣影響。近日，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對其進(jìn)行了處分。
專家認(rèn)為，面對基層緊繃運(yùn)轉(zhuǎn)、僵化管控、過關(guān)心態(tài)等帶來的“疲態(tài)治理”怪圈，應(yīng)充分調(diào)動基層干部的積極性，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的動力。一方面，要發(fā)揮好制度激勵(lì)和約束的效力，樹立鮮明的選人用人導(dǎo)向，該獎(jiǎng)的重獎(jiǎng)，該提拔的提拔，讓容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制真正落地生根；另一方面，在源頭上，基層工作的責(zé)任分工、干部配置要更加科學(xué)合理，落實(shí)好定崗定責(zé)制度，權(quán)責(zé)劃分清晰明確。此外，還要幫助基層干部解決工作、家庭生活困難，解除后顧之憂，給予更多關(guān)懷。
作者：向定杰、譚元斌、余賢紅、周楠、梁建強(qiáng)、高皓亮、鄭生竹、夏軍、程士華、韓振、宋曉東、吳鍾昊、吳帥帥、李金紅
