黨的二十屆三中全會在《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中提出“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障”“在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化”等重大論斷。習近平總書記多次強調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！边@深刻揭示了改革與法治的關(guān)系，為新時代全面深化改革指明了方向。全面深化改革是一項宏大而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及若干利益和體制上的深層次問題，必須走法治之路，在法治軌道上有序推進，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治凝聚改革共識，以法治破解改革難題，以法治優(yōu)化改革環(huán)境。
法治與改革關(guān)系的演進歷程
法治與改革的關(guān)系一直是人類法律文明史上的重大課題，能否處理好及如何處理好兩者的關(guān)系，直接關(guān)系到改革的成敗，也關(guān)系到法治建設(shè)的成效。
法治與改革的關(guān)系集中體現(xiàn)在立法與改革的關(guān)系上，我國經(jīng)歷了從“立法確認改革成果”到“立法服務(wù)改革大局”再到“立法引領(lǐng)改革發(fā)展”三個階段的歷史演變。
第一階段，改革先行、立法確認。這主要發(fā)生在改革開放初期。由于當時改革處于探索階段，法制尚不健全，因此，在理念上，認為改革是立法的基礎(chǔ)，立法是對改革實踐經(jīng)驗的總結(jié)；有多少經(jīng)驗，就立多少法，只有隨著改革經(jīng)驗蓄積、條件成熟，法律才會日益完備起來。實踐中，在國家政策指導(dǎo)下，改革先行，允許各地先行先試，再由立法對實踐檢驗成熟并可普遍適用的改革經(jīng)驗和成果予以確認。如果按照時間的先后，則改革在先、立法在后，先改革再立法。第二階段，立法圍繞改革開展，為改革服務(wù)。這主要發(fā)生在黨的十八大之前。該階段，強調(diào)立法要圍繞改革開展工作，服務(wù)于改革發(fā)展大局，體現(xiàn)改革精神，落實改革要求；改革是立法的動因，為立法提供不竭動力。此時，立法雖不再僅限于對改革成果和經(jīng)驗的確認，也認識到立法與改革的不同性質(zhì)和規(guī)律，并開始發(fā)揮自身的能動性，但仍未改變改革主導(dǎo)、立法附隨的傾向，強調(diào)立法必須服從和服務(wù)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。值得注意的是，第一階段與第二階段之間雖有所差異，但無本質(zhì)區(qū)別，都提倡改革先于法治，強調(diào)改革引導(dǎo)法治，法治要服從和服務(wù)于改革，法治要附隨改革并不斷修法，改革促進和倒逼法治建設(shè)。其細微差別就在于第一階段強調(diào)法治對改革成果的后續(xù)確認，而第二階段強調(diào)法治建設(shè)圍繞改革進行。第三階段，立法引領(lǐng)、推動改革。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對法治規(guī)律有了更為深刻的認識，也對法治與改革的關(guān)系進行了全新闡釋。提出重大改革于法有據(jù)，要發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，強調(diào)改革的法治化運行。這從根本上改變了法治與改革的關(guān)系模式，要求法治先行，法治引領(lǐng)改革、推動改革、規(guī)范改革、保障改革，并鞏固改革成果。這不僅是思維方式上的轉(zhuǎn)變，也是方法論上的轉(zhuǎn)變。強調(diào)以法治思維和法治方式全面深化改革，體現(xiàn)了法治與改革的內(nèi)在統(tǒng)一、良性互動。
從“先改后立”“邊改邊立”到“堅持重大改革于法有據(jù)”的立法實踐創(chuàng)新，體現(xiàn)了我們黨對法治與改革關(guān)系的認識不斷深化的過程，也科學(xué)揭示了法治與改革的發(fā)展規(guī)律。注重法治與改革的良性互動關(guān)系，成為我國處理法治與改革關(guān)系的重要理念。
法治在全面深化改革中的
主要作用
新時代改革具有新的內(nèi)涵和特征，涉及深刻而強烈的利益調(diào)整，其廣度、深度、力度和難度之大，是前所未有的。黨的二十大報告指出，“重點領(lǐng)域改革還有不少硬骨頭要啃”，在當今世界百年未有之大變局加速演進、世界進入新的動蕩變革期的時代背景下，“我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨不少深層次矛盾躲不開、繞不過”。因此，改革不僅需要政治勇氣，更需要法治智慧，必須充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、推動和保障作用，需要在法治的軌道上全面深化改革。法治對改革的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
一是引領(lǐng)作用。改革是一個持續(xù)不斷的推進過程，也是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。法治的引領(lǐng)作用體現(xiàn)為法治的前瞻性和指引性，旨在為改革定目標、定方向、定原則、定方式、定程序、定責任，使改革能夠有序開展和持續(xù)推進，避免改革出現(xiàn)失范與無序狀態(tài)；體現(xiàn)為法治能增強改革的可預(yù)期性，激發(fā)改革者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。只有通過法治的引領(lǐng)，才能蹄疾步穩(wěn)推進各項改革，才能在穩(wěn)大局、應(yīng)變局、開新局中展現(xiàn)新作為。從這個意義上講，法治就像大海中指明航向的航標，而改革則是在大海中航行的巨輪，正確的航標能夠確保巨輪順利安全地到達彼岸。
二是規(guī)范作用。法治是規(guī)則之治，具有穩(wěn)定性和規(guī)范性，以法治的“立”或“定”，為改革的“破”或“變”提供規(guī)范。法治將改革的范圍、步驟和內(nèi)容加以框定，保障改革這列動車在既定的軌道上穩(wěn)健前行。改革的“變”必須依法而“變”，否則，就會變形走樣、變味異化，甚至會越軌翻車。如果法治思維欠缺、法治觀念淡漠，就會滋生特權(quán)思想，產(chǎn)生違法施政、執(zhí)法不公等問題，改革就會偏離軌道；如果法治規(guī)范不足、法治手段軟弱，就會導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象蔓延，使改革難以取得預(yù)期成效；如果改革不受法律約束，甚至違法行事，短期內(nèi)也許會取得速度快、效率高的效果，但也容易出現(xiàn)全局性、長期性的失誤。
三是保障作用。法治的保障作用就是以法治方式突破舊體制、舊利益格局的束縛，最大限度地凝聚改革共識，形成人心齊、泰山移的氛圍，在法治的框架下解決改革中出現(xiàn)的各種矛盾；就是運用法治眼光審視改革問題，用法治思維謀劃改革路徑，用法治手段破解改革難題，用法治方式優(yōu)化改革環(huán)境，避免可能出現(xiàn)的無序狀態(tài)和進退失據(jù)現(xiàn)象，保障改革沿著正確的方向前進，產(chǎn)生持久的正效應(yīng)。法治可以保證改革合乎理性，為改革提供合法性、權(quán)威性支撐，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、連續(xù)性和協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)改革的總目標，也可以使改革成果得以鞏固和復(fù)制推廣。
四是校正作用。改革是對社會各種利益關(guān)系進行重新調(diào)整與分配，必然涉及眾多人的切身利益。黨的二十大報告指出，“深刻的社會變革，推進改革發(fā)展、調(diào)整利益關(guān)系往往牽一發(fā)而動全身”，特別是當前改革已進入攻堅期和深水區(qū)，各種利益復(fù)雜交織，社會矛盾多發(fā)易發(fā)，稍微處理不好就很可能引發(fā)不安定因素。而法治具有分配正義的功能，其平等、公正、安全、秩序等正義性價值可以調(diào)節(jié)利益分配，回應(yīng)公眾訴求，平衡社會整體利益，及時預(yù)防、糾正和制止那些打著改革旗號規(guī)避或破壞法治的行為；運用法治方式協(xié)調(diào)不同主體的利益，可以減少利益分配帶來的社會問題，緩解結(jié)構(gòu)調(diào)整所造成的陣痛，有效解決改革過程中出現(xiàn)的矛盾和問題。從這個意義上說，法治就是校正器，能及時校正改革過程中可能出現(xiàn)的偏差，切實維護社會公平正義。法治的底線就是改革的紅線，法治的底線不能逾越，改革的紅線不能觸碰。
可見，法治之于改革的作用具有深刻的理論與實踐邏輯。習近平總書記指出，改革開放40多年的經(jīng)驗告訴我們，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作離不開法治，改革開放越深入，越要強調(diào)法治。越是到了改革的深水區(qū)，越要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用；越是重大改革，越要堅持法治先行和于法有據(jù)。要以法治之力護航全面深化改革，將改革成效更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，開辟“中國之治”新境界，增創(chuàng)“中國之治”新優(yōu)勢。
在法治軌道上全面深化改革的
基本路徑
在法治軌道上全面深化改革，就是要在改革的各個領(lǐng)域充分運用法治思維和法治方式，全面推進國家各方面工作法治化，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用。要根據(jù)改革的不同情形，確定法治推進的不同路徑。
第一，要及時將改革決策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。堅持立法與改革決策相統(tǒng)一、銜接，在研究作出重大改革決策部署時，同步考慮立法需求，及時提出立法建議，通過立法做好頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進程，通過法治方式把改革思想轉(zhuǎn)化為法治精神、原則和規(guī)則，確立全社會共同努力的方向和遵循的準繩，從而為改革奠定合法性基礎(chǔ)；要將改革目標、改革主體及其權(quán)限、改革內(nèi)容、改革行為模式法治化，為改革提供合法性依據(jù)；要將改革中涉及的其他問題，諸如改革的程序步驟等轉(zhuǎn)化為法定程序，通過法定程序使改革決策更為完善、更加科學(xué)。
第二，重大改革須于法有據(jù)。習近平總書記強調(diào)，“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行”。于法有據(jù)，就是要做到先立后破，要深化立法領(lǐng)域改革，做好法律的立改廢釋工作，增強法律的及時性、針對性和有效性，確保改革依法有序推進。無論是改革思路的謀劃、改革方案的設(shè)計，還是改革措施的實施，都必須在法治的框架內(nèi)進行，要按照法定程序開展，遵循法治原則和精神。實踐證明，凡是依法進行的改革事項于法有據(jù)的，都能順利推進各項改革措施落地落實，也能妥善解決好改革中的各類難題，實現(xiàn)改革的政治效果、法律效果和社會效果有機統(tǒng)一。
第三，要完善法律授權(quán)制度。習近平總書記指出，“有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進行”。對那些沒有法律依據(jù)甚至可能突破法律規(guī)定的改革事項，要按照法定程序完善法律授權(quán)制度，經(jīng)有關(guān)機關(guān)批準，授權(quán)相關(guān)主體或相關(guān)地方先行先試，以授權(quán)驅(qū)動改革，為局部地區(qū)或相關(guān)領(lǐng)域的改革提供合法依據(jù)。值得注意的是，《立法法》相關(guān)條款對立法授權(quán)制度作出了明確規(guī)定，不僅對國務(wù)院、經(jīng)濟特區(qū)等常規(guī)性授權(quán)立法作出了規(guī)定，而且第16條還規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定；第79條規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項，在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。這體現(xiàn)出立法為改革預(yù)留了空間，為改革取得合法性創(chuàng)造了條件，為改革的推進鋪平了道路。
第四，要及時將改革成果上升為法律規(guī)范，以反哺新一輪改革。改革實踐無止境，法治建設(shè)也無止境。要及時將那些獲得授權(quán)、先行先試后形成的改革經(jīng)驗和實踐成果通過立法程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，實現(xiàn)在改革中完善法治，形成與時俱進的良法，最大限度凝聚改革共識。這既是對改革成果的確認和復(fù)制推廣，也是將改革措施通過立法上升為頂層設(shè)計，成為具有前瞻性和普遍約束力的規(guī)范，繼續(xù)引領(lǐng)改革進程，并為新一輪改革提供依據(jù)，由此形成改革與法治良性互動的格局。
總之，全面深化改革必須堅持法治先行，先立后破，在法治精神和法治原則的指引下，運用法治思維和法治方式推動改革向縱深發(fā)展。這既是全面深化改革的必然要求，也是確保改革獲得成功的關(guān)鍵所在。
?。ㄗ髡呦祻V東外語外貿(mào)大學(xué)黨委書記、廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）
